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探索经济欠发达地区农村宅基地管理新路径
——余江县农村宅基地制度改革试点主要做法和启示
日期:2017-04-20 19:36:00 文章点击数:  稿源:江西省国土资源厅

   按:2016830日,经省政府批准在余江县召开的全省农村宅基地管理工作现场会,宣传推介了余江农村宅基地制度改革试点初步经验,部署开展了全省农村建房违法违规占地集中整治和规范宅基地管理试点工作,出台了《江西省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的指导意见》(赣国土资字[2016]100号)。半年多来,各地认真搞好集中整治,积极展开试点工作。鹰潭市委、市政府决定,参照余江做法,三年内全面规范农村宅基地管理,促进乡村治理和农业现代化建设。为帮助全系统深入学习余江经验,全面推进我省农村宅基地规范化管理,省国土资源厅余江试点指导组最近组织撰写了《探索经济欠发达地区农村宅基地管理新路径—余江县农村宅基地制度改革试点主要做法和启示》一文。

改革开放40年,我国农村发生了翻天覆地的变化。但在经济欠发达地区的广大农村,到处“空心村”、环境脏乱差、基础设施公共设施不配套、农宅建设大量占用耕地仍然十分普遍,有的村庄连一条像样的进出通道都没有。有着相同状况的江西省余江县,作为全国15个农村宅基地制度改革试点县(市、区)之一,20158月起,开始农村宅基地制度改革(以下简称宅改)试点工作。  

余江,地处赣东北,下辖18个乡(镇、场)、116个行政村、1040个自然村,全县国土面积936平方公里,耕地面积51.1万亩,总人口38.5万,农业人口30万。7.3万农户中,一户一宅4.4万户,一户多宅2.9万户;全县农村宅基地9.24万宗,村庄建设用地7.8万亩,宅改前人均建设用地面积170平方米。该县因毛泽东主席诗词《送瘟神·二首》闻名,但在经济发展上,没有任何区位、产业和特色优势。试点中,该县紧密联系当地实际,以问题、需求和目标为导向,坚守“四条底线”,按照“先行探索、稳妥展开、全域覆盖、统筹推进”四个阶段,持续推进宅改试点工作,为经济欠发达地区加强农村宅基地管理提供了“余江案例”。

一、主要做法:

一是精心制定村庄规划、健全宅改制度,工作有标准操作有规则。县里筹资1500余万元,依托农村集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记工作成果,编制了全县1040个自然村村庄规划,为发展勾画蓝图。认真调研,精心研究设计改革制度,形成了县级层面22项制度机制,乡镇层面11个运行办法,村组层面9个制度办法的基本制度成果,使操作有章可循。

二是以村民理事会为主体实施宅改工作,村里的事让村民自己办。建立健全了1040个自然村村民事务理事会。在各村展开宅改工作前,县乡两级均组织理事会和相关人员封闭培训,在基本制度框架下,精心研究确定结合各村实际的制度规则。试点中,党员干部、理事会成员带头拆除自家多建的住房,带头退出多占宅基地,带头为村里办实事做好事。各村在县乡指导下自行组织拆旧宅、清废墟,全县没有出现一起群众阻工、上访。为了搞好村里的宅改,50多位乡贤、能人放下产业,返乡服务,不仅带来了新理念和资金支持,还带来了文明、互助、奉献与致富不忘众乡亲的清风正气。宅改资金理事会自筹,县财政拨款直接用于宅改的补助经费,每个村平均不足5万元。

三是坚决退出多占,有偿调整公平,确权明晰集体和个人财产权益。“一户一宅,面积法定”。余江宅改,一个“多占退出”的号令并付诸实施,各村在法定范围内确定的统一面积标准“一把尺子”量到底。历史形成的超面积多占、且确实无法退出的,一律由村民理事会以有偿使用的办法自行收费调整,维护公平使用。同时,全面开展农村“房地一体”确权登记,划清集体土地和农民宅基地边界,明晰和显化集体、个人财产权益,为盘活集体资产、增加农民财产性收入创造了条件。

四是持续搞好宣传发动,凝心聚力,形成强大的社会舆论氛围。县委、县政府先后10次召开全县4级干部大会进行动员部署,展示坚定决心;各类传媒持续、跟踪报道宅改,形成强大舆论氛围。乡、村、组无数的挑灯夜战宣传发动,激发改革动力,场景感人;760个村级宅改微信群连接着在外经商、务工赤子,及时传达党和政府意图、宅改进展动态、家乡点滴变化,凝聚宅改力量。精心设计的“宅基地不是祖业,是集体资产”、“一户只能一宅,建新必须拆旧”、“多占宅基地,多交人民币”等宣传标语,生动形象,情真意切,深入人心。
    五是宅改和新农村建设有机结合,“一改促六化”激发改革动力。该县把握宅改契机,全面推进“农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化”建设。村子靓了,环境美了,基础设施、公共服务开始逐步完善,外出人员回乡再也不用把私车停在村口、路边。农民群众从家乡实实在在的变化中,变“要我改”为“我要改”、“无偿退出也要改”。

六是“一把手工程”高位推动,形成了农村宅基地管理新格局。省、市、县、乡四级都成立了宅改领导和工作机构。省委鹿心社书记、刘奇省长、姚增科副书记、毛伟明常务副省长等领导同志多次到余江调研指导、作出批示指示、协调解决重大问题。县、乡、村把宅改作为“一把手工程”,每月组织推进、交流和调度;干部“县挂乡、乡驻村、村包组”;乡镇整合国土、规划、城管等力量、聘请400名信息员综合执法;纪检、监察、“两办”加强督导,传导压力,形成了“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的农村宅基地管理工作的新格局。

    二、工作成效

经过一年半艰苦努力,目前余江宅改工作已进入最后冲刺。今年五月底前,全县1040个自然村将全面完成宅改。截至2017415日,全县共退出农村宅基地241603270亩(其中有偿退出4576795亩,无偿退出195842475亩),收回村庄规划内其他建设用地857亩;流转宅基地5620.54亩,退出宅基地复垦574亩;县拨付增减挂项目建设资金1650万元,村集体收取有偿使用费5040690万元、支付有偿退出补助款1397万元。新建农房择位竞价49宗、7.62亩;发放农房贷款18户、540万元;190户农民提交弃退宅基地、进城优惠购房申请,135户正在办理优惠购房手续,28户已入住。新修村内道路255公里、新修村内沟渠152公里;新增绿化面积52万平方米,新建村级活动中心2.8万平方米。村集体收回的宅基地可满足未来10-15年村民建房需求。

余江宅改试点基本达到预期目的:一是强化了土地公有和依法管地用地意识。全县范围的重大改革,牵涉各方利益,各级组织和广大干群人人都是参与者,在共同亲历和感同深受中,增强了对土地管理法律法规的敬畏。二是规范了农村宅基地管理。落实了“一户一宅”基本制度和法定面积标准,完善了审批程序,制约了未批先建和违法用地。三是保护了有限的耕地资源。彻底消灭了全县所有空心村,盘活了集体建设用地,有效保护了耕地,促进了节约集约用地。四是显化了农民宅基地财产权益。“房地一体”确权登记到位,发证工作同时推进,农村房地抵押贷款、有偿退出已使资产变成了资本。五是推动了新农村建设和发展。宅改为规范管理“清场”、为建设和发展腾出空间,“一改促六化”为新农村建设奠定了好基础。六是增强了人民群众获得感。“一户一宅、多占有偿”的政策举措,使群众获得了政治上的公平;家乡面貌的巨大变化,使农民生产生活更加便捷和舒心。七是促进了基层政权建设。乡村组依靠群众攻坚克难搞宅改,干群心与心贴得更紧,能力素质得到提升,村级组织凝聚力战斗力进一步增强。宅改的意义已超出宅改本身。“新华每日电讯”对余江宅改革试点情况作了报道。国土资源部在余江组织了农村宅基地制度改革试点集中调研,给予充分肯定。

    三、试点启示

余江举全县之力抓宅改,试点工作与区域发展有效衔接,改革红利直接释放,为新的历史条件下农村土地制度改革和加强经济欠发达地区农村宅基地管理,提供了有益的启示:

(一)政府主导是抓好农村宅基地管理的关键。余江宅改在实事求是精神指导下,以试点范围的全域性、落实土地管理基本法规制度的坚定性,做了许多地方想做而不敢做、敢做而难做成的事,体现了当地党委、政府极大的政治勇气、工作魄力和推进改革的坚定信心,体现了社会主义集中力量办大事的政治优势。我们搞试点、做工作和修改法律法规,都不能忘了这个优势。工作应当发挥这个优势,制度建设应当进一步明确各级政府特别是基层政府和集体经济组织的责任和义务。

(二)“一户一宅”是加强农村宅基地管理的前提。“一户一宅,面积法定,申请取得,无偿分配”是我国现行农村宅基地制度的基本特征。余江宅改“一个号令”、“一把尺子”管到底,使法律回归本真,农民获得尊严,依法管地用地更加自觉,新农村建设得到空间,乡村综合治理有了更好的条件。农民群众热忱欢迎、积极参与宅改,说明这一制度可以、必须、能够坚持,也为我们做好工作和制度建设提供了根本遵循。

    (三)规范管理是落实农村宅基地各项制度的根本。再好的制度也要通过科学管理去实现。管理不规范、不到位是造成当前农村建房用地乱象的重要原因。因此,无论日常工作还是制度建设,都要把规范管理作为重中之重,通过完善分配资格认定、申请审批、耕地占补、自愿流转、有偿使用和退出以及宅基地财产权能实现等制度,使农村宅基地管理走上健康有序的轨道。

    (四)制度创新是新形势下农村宅基地管理的基础。余江宅改通过积极探索,一是变无偿为适度有偿。“不患寡而患不均”。在集体经济组织主导下,用有偿使用办法调整历史遗留多占集体土地和新宅基地竞价择位等问题,平衡利益关系,顺应了农民群众追求公平的心里需求和农村工作实际,符合时代要求。二是村民事务理事会参与宅基地管理。在村“两委”领导下,建立自然村村民事务理事会,行使村小组集体所有权能。把党和政府意图变成人民群众的自觉行动,心理上无障碍,操作上有空间,提高了群众参与的广泛性和抓落实的可行性有效性,激发了宅改和日常管理的内生动力。

(五)融入新农村建设大局宅基地管理才有生命力。没有农村的现代化,就没有国家的现代化。农民没有获得感,就没有在涉及重大切身利益面前的改革自觉。余江宅改不仅使广大农民获得了政治上的公平,而且从“一改促六化”成果中获得走向城里人生活的满足。融入大局是我们拓展日常工作和加强制度建设的基本原则要求。

(六)试点全域性为可复制能推广利修法奠定坚实基础。余江宅改在全县范围内一村不落、整体推进的成功实践,是对可复制能推广的最好检验,也是对利修法最有力的支持。全域性克服了过去就试点搞试点、集中人力物力财力堆砌“盆景”的形象工程弊端。全县一步到位、不留遗憾,换来的是一个崭新的工作局面。这也是余江宅改看点之一和魅力所在。

余江农村宅基地制度改革试点,以工作思路的清晰明确、工作方法的继承创新、工作保障的较低成本,体现了推进改革的坚定性和有效性、探索方向的合理性和时代性、具体实施的群众性和可操作性、改革成果的可推广可复制性,探索了经济欠发达地区农村土地制度改革和加强农村宅基地管理的新路径。    

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