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土地节约集约利用相关知识
日期:2016-03-04 14:53:00 文章点击数:  

1. 土地节约集约利用思想来源

土地节约集约利用概念由来已久。在我国,早在2000多年前,我国古代文献就有对集约经营思想的论述。我国最早的农书《齐名要术》提到:“凡人家营田,须量己力,宁可少好,不可多恶。”强调土地的经营不能广种薄收。宁可少好,直接表达了精耕细作、集约经营的思想。宋代《资治通鉴》也提出:“地力之生物有大数,人力之成物有大限,取之有度,用之有节,则常足;取之无度,用之不节,则常不足。”明确指出,资源和资源的生产能力是有限的,要用之有度。明代《沈氏农书》提出:“以二亩之雍力,合并于一亩”,可以“一亩兼二亩之息”,即单位面积的投入,可以取得更好的收益。

西方从近代开始研究农地集约利用,一大批西方古典经济学家经研究,指出,所谓耕作集约化,无非是将资本集中在同一土地上,而不是分散在若干毗连的土地上。概念最早来源于对农业利用的研究,由大卫·里卡多(David Ricardo,1772-1823)等古典政治经济学家在地租理论中首次提出。他认为,所谓农业土地集约利用,是指在一定面积的土地上,集中地投入较多的生产资料和生活劳动,使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。

按照生产要素投入的构成不同,农业土地集约利用分为资金密集型、劳动密集型和技术密集型。由于土地利用报酬递减规律的作用,土地利用集约度的提高是有限度的,理论上,当对土地连续投入资本和劳动力达到经济上的报酬递减点,即边际收益等于边际产出时,经营者将不会追加投入,这一临界点就是土地利用的集约边界,达到了集约边界的土地利用称之为理论上的集约利用,反之,未达到集约边界的土地利用称之为理论上的粗放利用。

2. 土地节约集约利用概念内涵

2.1 土地节约集约利用的概念

经过各界长期的研究,就土地节约集约利用达成基本共识。即土地节约集约利用,是相对于浪费和粗放用地而言的。节约集约用地包括三层含义:

一是节约用地,就是各项建设都要尽量节省用地,千方百计地不占或少占耕地;

二是集约用地,每宗建设用地必须提高投入产出的强度,提高土地利用的集约化程度;

三是通过整合置换和储备,合理安排土地投放的数量和节奏,改善建设用地结构、布局,挖掘用地潜力,提高土地配置和利用效率。

2.2 土地节约集约利用的内涵

内涵解读:地集约利用是一种经济活动或经营管理方式,强调内涵发展。宏观上,土地集约利用涉及土地投入类型、结构和速度问题。

从投入类型看:集约利用主要依靠技术进步和土地使用效率的提高来支持经济增长,强调对存量土地增加投入,提高土地利用产出和效率;粗放利用则是以高土地投入满足经济发展对土地的需求,支撑经济增长。

从投入结构看:集约利用以存量土地内涵挖潜为主的用地方式,强调土地利用结构和布局的系统协调性;粗放利用往往表现为以增量水平扩张为主的用地增长方式,各类用地类型之间的整合性较差,结构不合理。

从投入速度看:集约利用属于质量效益型,注重土地投入的时序控制,注重追求提升已开发土地的集聚效益;粗放利用是速度效益型,土地效益依附于土地扩张速度获得。我国国情决定需要追求土地初级利用、次级利用和总体利用效果的多重集约,但可能存在不同组合。

土地初级集约利用:指土地开发建设和空间的生产,追求利用强度最大化。在市场、规划、技术条件许可下,初级利用存在不断追求高强度的动力,受制于法律、制度、规划的约束。

土地次级集约利用:强调建设空间上要素的配置,追求产出效益最大化,是一个不断动态提升的过程。建设用地集约利用:如何在有限的土地资源上,尽可能提高其对建筑、人口、经济的容受能力或承载能力的问题,即土地初级利用、次级利用和总体利用的多重集约。

建设用地集约利用:如何在有限的土地资源上,尽可能提高其对建筑、人口、经济的容受能力或承载能力的问题,即土地初级利用、次级利用和总体利用的多重集约。

3. 土地节约集约利用发展历程

新中国成立以来,我国的土地节约集约利用,经历了长达50多年的发展,对其内涵和重要性的认识逐步清晰,形成了具有中国特色的土地节约集约制度框架体系。

1956:发布《国务院关于纠正和防止国家建设征用土地中浪费现象的通知》。

1986:第一部《土地管理法》规定:“国家建设和乡(镇)村建设必须节约使用土地”。

1995:党的十四届五中全会提出“经济增长方式从粗放型向集约型转变”。“集约”概念在我国经济领域中的发展。1995年中共十四届五中全会提出:“积极推进经济增长方式的转变,把提高经济效益作为经济工作的中心,实现经济增长方式从粗放型向集约型转变,……形成有利于节约资源,降低消耗,增加效益的企业经营管理机制”。明确要走集约型的经济增长方式:即高产出、高效率、高质量、低消耗地实现经济增长,注重内涵发展、质量提高、追求效益,依靠科技进步和结构优化升级,实现规模经营和合理布局生产力等达到经济的增长。要不断摒弃粗放型的经济增长方式:即高投入、高消耗、低产出、低质量地实现经济增长,注重外延扩张、数量扩展、靠资金和资源的不断投入和积累支撑经济增长的速度。

1998:“6.25全国土地日”以“土地与未来——集约用地,造福后代”为主题开展主题纪念活动,旨在唤起社会各界对土地节约集约的意识,十分珍惜和合理利用有限的土地资源,保障经济社会的可持续发展。

1999:“城市土地集约利用潜力评价”作为国土资源大调查“土地监测与调查工程” 的重要组成部分,得以启动。通过项目实施,完成了福州、天津、长春、济南、南京、包头、义乌等七个城市的城市土地集约利用潜力评价试点,并在此基础上,研究形成了城市土地节约集约利用评价的方法,建立起比较完善的指标体系,编制了相关技术规程,为深入推进土地节约集约利用提供了方法借鉴。

2004:《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“实行强化节约和集 约用地政策”。

2005:党中央提出建设节约型社会,节约集约用地首次作为国家要求。

2006:设置“城市土地集约利用潜力评价工程项目”,进一步拓展城市土地集约利用潜力的调查评价领域,完善相关技术标准,为进一步控制城市无序扩张、统筹城乡协调发展、盘活城市存量土地、促进城市低效用地挖潜奠定基础,提供示范。

2008:党的十七届三中全会提出要实行最严格的节约用地制度,与坚持最严格的耕地保护制度并称为“两个最严格”土地管理制度,明确了土地利用管理的方向。在此期间,节约集约用地的内涵不断丰富,目标越来越明确,措施越来越完善,实践越来越丰富。

2008:《国务院关于促进节约集约用地的通知》颁布。

2008:中共十七届三中全会首次提出“最严格的节约用地制度”。

2011:发布《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,首次提出“落实节约优先战略”,要求全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理,大幅度提高能源资源利用效率,提升各类资源保障程度。单位国内生产总值建设用地下降30%。同年,中央领导同志对节约集约用地相继作出一系列重要的指示:“加强土地资源节约和管理工作,十分珍惜和合理利用每一寸土地,促进经济社会发展与土地资源利用相协调,为经济发展提供可靠的土地资源保障”;“进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度,坚持各类建设少占地、不占或少占耕地,以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”;“坚持开源与节流并重,把节约放在首位。在做好数量管控的同时,加强质量管理和生态管护。”

2012:中央领导作出了“发展是硬道理,节约是大战略”的指示,已将节约集约用地从土地管理的现实手段,变为13亿人的国家战略。

2012:召开党的十八大,将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,提出大力推进生态文明建设,并将“全面促进资源节约”作为其主要任务之一。

2013:召开党的十八届三中全会,再次强调要健全土地节约集约使用制度,从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率。

2013:中央城镇化工作会议明确要求:要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率。节约集约用地工作已经上升到资源利用方式和经济发展方式转变、推动城镇化健康发展、生态文明和美丽中国建设的战略高度。

2014:国土资源部第61号令,发布《节约集约利用土地规定》,以党中央国务院关于节约集约用地的重要指示精神为基础,充分吸收地方成功做法和经验,在强化规模引导、优化用地布局、健全用地标准、完善市场配置、盘活存量土地以及动态监测、信息公开、建设用地普查、节地评价等方面,就节约集约用地做出具体规定。61号令与现行法律法规相衔接,将现有制度规范提升为法律制度,这是我国首部专门就土地节约集约利用进行规定的部门规章,标志着节约集约用地迈上了法制化轨道,在制度建设上具有里程碑意义。

2014:国土资源部下发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号文)。贯彻习总书记提出的“严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率”的指示要求,提出了具体目标和指标。明确了四大主要目标和七项任务。

4. 土地节约集约利用四大目标

一是建设用地总量得到严格控制。实施建设用地总量控制和减量化战略,城乡建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的目标之内,努力实现全国新增建设用地规模逐步减少,到2020年,单位建设用地二、三产业增加值比2010年翻一番,单位固定资产投资建设用地面积下降80%,城市新区平均容积率比现城区提高30%以上。

二是土地利用结构和布局不断优化。实施土地空间引导和布局优化战略,完成全国城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线划定,引导城市建设向组团式、串联式、卫星城式发展,工业用地逐步减少,生活和基础设施用地逐步增加,中西部地区建设用地占全国建设用地的比例有所提高。

三是土地存量挖潜和综合整治取得明显进展。实施土地内涵挖潜和整治再开发战略,“十二五”和“十三五”期间,累计完成城镇低效用地再开发750万亩、农村建设用地整治900万亩、历史遗留工矿废弃地复垦利用300万亩,土地批后供应率、实际利用率明显提高。

四是土地节约集约利用制度更加完善,机制更加健全。“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源管理新格局基本形成,节约集约用地制度更加完备,市场配置、政策激励、科技应用、考核评价、共同责任等机制更加完善,建成一批国土资源节约集约利用示范省、模范县(市)。

5. 土地节约集约利用七项任务

一是严格用地规模管控。主要包括:严格控制城乡建设用地规模,逐步减少新增建设用地规模,着力盘活存量建设用地,有序增加建设用地流量,提高建设用地利用效率。

二是优化开发利用格局。主要包括:优化建设用地布局,严控城市新区无序扩张,加强产业与用地的空间协同,合理调整建设用地比例结构。

三是健全用地控制标准。主要包括:完善区域节约集约用地控制标准,引导城乡提高土地利用强度,严格执行各行各业建设项目用地标准。

四是发挥市场机制作用。主要包括:发挥市场机制的激励约束作用,鼓励划拨土地盘活利用,完善土地价租均衡的调节机制。

五是实施综合整治利用。主要包括:推动城乡土地综合利用,大力推进城镇低效用地再开发,强化开发区用地内涵挖潜,因地制宜盘活农村建设用地,积极推进矿区土地复垦利用。

六是推动科技示范引领。主要包括:推广应用节地技术和模式,研究制定激励配套政策,组织开展土地整治技术集成与应用,深入开展节约集约用地模范县市创建。

七是加强评价监管宣传。主要包括:开展城乡建设用地普查,全面推进节约集约用地评价。加强建设用地全程监管及执法,强化舆论宣传和引导。

6. 土地节约集约利用八项制度

当前,要按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的框架体系,重点建立健全以下八项节约集约用地制度:

(一)土地利用总体规划管控制度。实行建设用地总量控制,科学确定各类建设用地总量,落实土地利用总体规划确定的建设用地规模、布局、结构和时序安排;实行以人均建设用地为基本标准的城镇工矿用地规模控制,按照土地利用总体规划确定的人均建设用地标准从严控制规划期内城镇工矿用地;实行农村建设用地规模控制,提高农村土地利用效率,确保农村现有建设用地总量不增加;实行建设用地布局和结构控制,以土地利用总体规划统筹各区域、各业发展用地,强化产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设等相关规划与土地利用总体规划的衔接;实行耕地和基本农田总量及空间(布局)控制,依据土地利用总体规划划定基本农田保护区并实行永久保护;实行建设用 地功能区控制和空间管制,按照土地利用总体规划划定城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界,划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区,落实建设用地管制边界和管制区域;实行土地利用总体规划自上向下逐级控制,下一级规划不得突破上一级规划确定的约束性指标和分区管制规定;实行土地利用总体规划成果公告和调整评估制度,规划编制要扩大公众参与,规划一经批准应依法予以公告;调整规划的,必须就调整的必要性和合理性等进行评估,依法组织听证和专家论证,并向社会公示。

(二)土地利用计划调节制度。加强和改进土地利用年度计划管理,严格控制新增建设用地总量和新增建设用地占用耕地的数量,降低经济发展对土地资源的过度消耗;实行差别化的计划区域调节政策,依据国家区域发展战略,从严控制东部发达地区新增建设占用耕地计划指标,合理安排中部和东北地区新增建设用地计划指标,适当增加西部欠发达地区未利用 地计划指标;实行有保有控的产业用地政策,优先安排保障性住房和农民住房、环保、医疗卫生和现代服务业用地,合理安排重点能源、交通、水利等基础设施项目 用地,支持战略性新兴产业和高技术、高附加值、低消耗、低排放的新产业、新工艺、新产品项目用地;统筹安排城乡建设用地增减挂钩、围填海用地和盘活存量建设用地;鼓励符合条件的地区开展工矿废弃地复垦调整利用和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用。

(三)建设用地使用标准控制制度。实行建设项目用地准入标准,修订和实施限制禁止用地目录,控制资源消耗高、环境危害大、产能过剩、土地利用强度低、投入产出效益差的项目用地;实行城乡统一的建设用地指标控制,完善科学可行的建设用地标准体系,修订和实施工程建设项目用地指标,合理确定城镇规划区范围以外的农村宅基地和宅基地建筑占地最高控制面积,控制建设项目用地规模,逐步形成覆盖城乡、覆盖各类产(行)业的建设用地使用标准体系;实行工业项目建设用地指标控制,适时修订工业项目建设用地 控制指标,明确工业项目投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标要求,实现工业用地节约集约和优化配置;探索建立经营性建设 项目投资和产出标准体系,综合评定土地利用效率和效益。

(四)土地资源市场配置制度。实行土地资源市场配置,完善国有土地出让、租赁、作价入股等配置方式;实行经营性基础设施用地有偿使用,缩小划拨供地范围;坚持和完善国有土地招标拍卖挂牌出让制度,依据规划确定用途,通过市场竞争确定土地价格和用地者;加快推进经营性集体建设用地使用制度改革,城镇建设用地范围外依法取得的集体经营性建设 用地使用权,可按有关规定采取公开规范的方式转让,与国有土地享有平等权益;鼓励集体土地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业,盘活利用闲置土地和低效用地。

(五)节约集约用地鼓励政策制度。实行开发区节约集约用地鼓励政策,完善开发区节约集约利用评价、考核与升级扩区、优先安排建设用地指标相挂钩的激励机制。实行工业用地节约集约利用鼓励政策,深化完善工业用地提高利用率和容积率不再增收土地价款的规定;实行优先发展产业的地价政策,各省(区、市)确定的优先发展产业且用地集约的工业项目,出让底价可按不低于《工业用地出让最低价标准》的70%确定。鼓励地上地下空间开发利用,完善地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度。实行城市改造中低效利用土地“二次开发”的鼓励政策,在符合法律和市场配置原则下,制定规划、计划、用地取得、地价等支持政策,鼓励提高存量建设用地利用效率。

(六)土地利用监测监管制度。实行土地供应全程监管,以供地前发布实施供地计划、供后规范履行出让合同(划拨决定书)为重点,以国土资源遥感监测“一张图”为基础的综合监管平台为支撑,对土地供应总量、布局、结构、价格和开发利用情况实行全面监管,形成“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督查、社会监督于一体”的综合监管体系;实行土 地利用巡查,以乡镇国土所为平台和依托,以建设项目开工、竣工、土地用途改变、土地闲置、土地开发利用强度为重点,开展动态巡查;实行土地开发利用信息公开,定期公布批而未供、供而未用、低效用地、合同履行等情况,扩大公众参与,发挥社会监督作用。

(七)土地利用评价考核制度。实行城乡建设用地节约集约利用评价考核,以上一级政府对下一级政府单位国内生产总值建设用地面积下降为考核重点,定期公布考核结果,作为控制区域建设用地规模、下达土地利用年度计划的依据;定期开展开发区土地集约利用评价,评价结果作为开发区升级、扩区的依据;开展重点城市建设用地节约集约利用潜力评价,全 面掌握城市建设用地利用状况、集约利用程度、潜力规模与空间分布,评价结果作为科学用地管地、制定相关用地政策的重要依据。

(八)节约集约用地共同责任制度。努力争取各级党委政府对节约集约用地的领导,加强部门协同联动,充分调动社会力量参与,着力构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任制度。

7. 土地节约集约利用重大意义

(1)大力推进土地节约利用,是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措

党中央、国务院高度重视资源节约集约利用。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,提出大力推进生态文明建设,并将“全面促进资源节约”作为其主要任务之一。习近平总书记在第六次中共中央政治局集体学习时强调,节约资源是保护生态环境的根本之策,要大力节约集约利用资源,大幅降低能源、水、土地消耗强度。李克强总理在接见首届国土资源节约集约模范集体代表时指出,发展是硬道理、节约是大战略,要把节约优先放在更加突出的位置。党的十八届三中全会强调,健全土地节约集约使用制度,从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率。中央城镇化工作会议明确要求,按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率。以上述一系列决策部署为标志,土地节约集约利用已提升到关系经济社会发展全局的战略高度,影响之大、要求之高前所未有。我们一定要将思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来,深刻认识节约集约用地的重要意义,以对历史和子孙后代高度负责的态度积极这项工作。

(2)大力推进土地节约集约利用,是基于我国特殊土地国情和特定发展阶段的现实选择

我国土地资源表现为“一多三少”,即总量多,人均耕地少,高质量耕地少,可开发的后备资源少。近年来,我国耗时三年,首次采取统一调查制度,统一分类标准和覆盖全国的遥感影像底图,按照“三下两上”政府组织模式,完成第二次全国土地调查工作,摸清了我国土地资源家底,进一步掌握了土地资源国情和土地利用状况。通过调查,得出三项结论:一是我国耕地调查数虽有所增加,但我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变,耕地问题仍十分突出,必须继续实行最严格的耕地保护制度。二是建设用地增加虽与经济社会发展要求相适应,但土地利用比较粗放,应继续坚持和完善最严格的节约用地制度。三是林地、草地等生态用地数据变化明显,生态承载问题日益突出,应大力推进生态文明建设。当前,我国人均耕地不到世界平均水平的1/2,中低产田约占70%,耕地中旱地占到一半以上,生产保障能力不够稳定。随着人口继续增长,我国人均耕地还将下降,耕地资源约束将进一步加大。经过多年开发,我国耕地后备资源已经降至8000万亩左右,后备资源不足问题日趋严重。这些都对发展形成了瓶颈制约。由于种种原因,多年来不少地方的发展走的是一条用地粗放扩张之路,进一步加剧了土地供需矛盾。我国人均城镇用地达145平方米,人均村庄用地达240平方米,均超过国家标准上限。目前,城镇工矿建设用地中,低效用地约5000平方公里,占全国城市建成区的11%;农村居民点空闲和闲置用地面积达3000万亩左右,相当于现有城镇用地规模的1/4,低效用地达9000万亩以上,相当于现有城镇用地规模的3/4。生产、生活、生态用地结构失衡,工业用地比例偏高。工业用地低效利用,容积率平均仅为0.3~0.6。目前各地以过度消耗土地资源为代价的传统发展方式普遍存在,部分行业和领域超标准用地、浪费土地的情况依然突出。经过多年高速发展,在我国城镇化刚刚步入中期阶段的时候,许多城市资源环境承载能力已明显减弱,水土资源不足、土地污染等问题凸显。我国已经到了必须在发展中加快提质增效升级的关键时期,粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走,也走不通了。采取有力措施,大力推进土地节约集约利用,既是我国特殊土地国情的根本要求,也是特定发展阶段的现实选择。

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