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农用地转用和土地征收审查报批管理知识
日期:2018-06-21 09:00:00 文章点击数:  

第一章  基本概念

1.1  农用地转用

农用地转用是指依据土地利用总体规划、土地利用年度计划和国家规定的批准权限批准后,将现状的农用地转为建设用地的行为。

1.2  征收土地

是指国家为了社会公共利益的需要,依据法律规定的程序和批准权限批准,并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后,将农民集体所有土地变为国有土地的行为。

1.3  征地补偿费

是对被征地农户、农村集体经济组织和地上附着物产权人的补偿。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物补偿和青苗补偿费。

1.4  单独选址项目用地

按照《土地管理法》的规定,能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目,确实必要的情况下,可以在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外选址建设。这些建设项目用地即为单独选址建设项目用地(简称圈外用地)

1.5  分批次用地

《土地管理法》规定“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准”。规划确定的城镇建设用地规模范围内,涉及农用地转用的,按用地计划分批次报批,即为城镇分批次建设用地(简称圈内用地)。

第二章  农用地转用审批和土地征收审批的关系

征收农用地的,应当首先依照土地管理法第四十四条的规定办理农用地转用审批。这里又有两种情况:

1、经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批。

2、经省人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;但是,如果超过了省级人民政府的征地批准权限的,即属于国务院征地批准权限范围内的,则应当依照土地管理法第四十五条第一款的规定向国务院申请办理征地审批。

第三章  分批次用地与单独选址建设项目用地在建设用地管理方面的相同点及不同点

3.1  两类用地遵循的基本原则

1)符合土地利用总体规划,纳入土地利用年度计划。

2)依法达到占用耕地“占一补一”的要求,做到耕地占补平衡。

3)涉及征收农村集体土地的,依法进行补偿,妥善安置被征地单位群众的生产和生活。

4)节约用地,集约用地。

3.2  两类用地在用地报批管理方面的不同点

一是申请用地的主体不同。城镇分批次用地申请用地的主体是用地所在的市、县人民政府。单独选址建设项目用地是具体的用地单位,也可以说是业主单位,是将来土地的直接使用者。

二是审批权限划分的标准不同。《土地管理法》将建设用地审批权分为农用地转用和土地征收审批,这两项审批权都集中在国家和省两级,征收土地的审批权是按征收土地的面积来划分的,农用地转用的审批权,对于两类用地的划分采取了不同的标准。

城镇分批次用地以批准土地利用总体规划的机关来划分权限。具体说,对一个城市来说,其土地利用总体规划由那一级政府批准,那么城镇建设用地规模范围内的批次用地就由那一级政府审批,农用地转用审批权与规划批准权是对应的。

单独选址建设项目用地以批准建设项目的机关来划分权限。也就是说,一个单独选址建设项目涉及农用地转用,由那一级政府审批,是由该建设项目批准立项机关来决定的。

三是耕地占补平衡的责任单位不同。根据《土地管理法实施条例》的规定,“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内,为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地,以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的,分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位”履行耕地占补平衡义务。

城镇分批次建设用地补充耕地的责任单位是申请用地的市、县人民政府。

单独选址建设项目用地补充耕地的责任单位是申请用地的建设单位。所有建设项目占用耕地的,都要按照法律规定由建设单位履行“占一补一”任务。建设单位完成耕地占补平衡的途径有两个,一是在当地土地行政主管部门的监督和指导下,自行组织实施土地开发整理项目补充耕地,可以称为自行补充;二是通过缴纳耕地开垦费的办法,由当地土地行政主管部门负责组织开发数量和质量相当的耕地,完成耕地占补平衡任务,可以称为委托补充。

四是缴纳新增建设用地土地有偿使用费的范围不同。《关于加强新增建设用地土地有偿使用费收缴管理工作的通知》(国土资发[2000]124号)规定,凡土地利用总体总体规划确定的城市(含建制镇)建设有地范围内分批次农用地转用中的新增建设用地(包括农用地和未利用地),均应按《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》(财综字[1999]117号)的规定标准缴纳。

单独选址建设项目用地,只有在有偿方式供地的情况下,才由取得土地收益的地方人民政府按规定的标准缴纳新增建设用地土地有偿使用费。对于以划拨方式供地,不涉及缴纳新增建设用地土地有偿使用费的问题。

新增建设用地土地有偿使用费的缴费主体是申请用地的当地人民政府,缴款单位是当地财政部门,费用来源是市、县人民政府在国有土地有偿使用中的土地出让金和其他土地有偿使用收入。

五是用地报批的环节不同。不同之处主要体现在占用林地审核手续、预审手续方面。城镇分批次建设用地是一种成片的转用,根据《森林法实施条例》的有关规定,在申报城镇分批次建设用地时,涉及占用林地,就不需要先办理林地占用审核手续。建设项目用地预审也是一样的,因为没有具体的用地单位,在分批次用地报批阶段就没有这个环节,同时也包括了地质灾害、压占矿产等手续。这些手续要在市、县人民政府具体供地时,由市、县人民政府土地行政主管部门来把关。而单独选址建设项目用地呈报时,涉及占用林地的需同时报送征(占)用林地审核同意书,需办理建设项目用地预审手续(其中包括压矿手续和地质灾害评估手续)。

六是报批材料的组织不同。

第四章  农用地转用和土地征收审查报批有关规定和要求

4.1  农用地转用审批权限

4.1.1 国务院审批

需要由国务院审批农用地转用包括:

第一,由国务院批准的建设项目,占用土地需要农用地转用的;

第二,由省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目,占用土地需要农用地转用的;

第三,省、自治区、直辖市人民政府所在地的城市和人口在50万以上的城市以及国务院指定的城市,在其建设用地规模范围内的建设用地,需要农用地转用的。

4.1.2 省级人民政府审批

除了由国务院审批的以外,其他建设用地涉及农用地转用的,都由省级人民政府审批。但是,如果省人民政府已经授权设区的市人民政府审批乡(镇)土地利用总体规划的,在规划中确定的村庄、集镇建设用地规模范围内的乡镇企业、公共设施、公益事业、农民住宅的建设用地需要占用农用地的,仍由设区的市人民政府审批。

4.2  征收土地的审批权限

1、必须经过国务院批准方可征收的土地为:基本农田;基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;其他土地超过七十公顷的。

2、由省级人民政府批准方可征收的土地。除了由国务院审批征收土地的以外,其他征收土地的,都由省人民政府批准。

4.3  农用地转用和土地征收报批须具备的基本条件

1、符合土地管理法律法规和有关政策规定;

2、符合当地土地利用总体规划、城市规划和年度用地计划;

3、符合国家产业政策和供地政策;

4、符合节约集约用地原则和用地定额标准;

5、用地位置、面积、地类、权属清楚、准确;

6、已按规定制定征地补偿安置方案;

7、已按规定落实耕地占补平衡;

8、对违法用地已依法依规作了处理;

9、有关用地的手续完备齐全。

4.4  农用地转用和土地征收报批审查的主要内容

1、用地是否在需报上一级人民政府批准的范围之内;

2、农用地转用、补充耕地、征收土地和供地方案是否符合国家法律、法规的规定和有关政策;

3、用地是否符合土地利用总体规划及土地利用年度计划;

4、征地补偿安置方案、耕地占补平衡,是否已经落实。被征地农民的征地补偿安置费是否达到法定标准,是否符合征地程序。被征地农民是否有上访情况和合理的要求得到解决;

5、供地是否符合国家产业政策及供地政策,用地面积是否符合建设用地定额标准,是否符合节约、集约用地的原则;

6、划拨用地是否符合《划拨用地目录》,有偿使用方式是否符合国家法律法规的规定,出让用地的出让方案是否符合国家法律法规的规定;

7、土地用途、土地权属、地类、面积是否清楚、准确;

8、是否涉及压覆矿产和地质灾害;

9、适用法律和有关规定是否正确,是否存在违法用地。

4.5  农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案符合以下条件的,土地行政主管部门方可报人民政府批准

农用地转用方案和补充耕地方案需符合下列条件:
   1、符合土地利用总体规划;
   2、确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标;
   3、占用耕地的,补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求;
   4、单独办理农用地转用的,必须符合单独选址条件。

征收土地方案需符合下列条件:

1、被征收土地界址、地类、面积清楚,权属无争议的;

2、被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的;

3、被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。

建设项目施工和地质勘查需要临时使用农民集体所有的土地的,依法签订临时使用土地合同并支付临时使用土地补偿费,不得办理土地征收。
   供地方案需符合下列条件:
   1、符合国家的土地供应政策;
   2、申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求;
   3、划拨方式供地的,符合法定的划拨用地条件;
   4、以有偿使用方式供地的,供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定;
   5、只占用国有未利用地的,必须符合规划、界址清楚、面积准确。

4.6  国务院及省政府批准农用地转用和土地征收审查报批的有关要求

4.6.1 关于加快建设项目用地报批前期工作

1)初步设计阶段:市、县国土资源管理部门就要提前介入,了解情况,做好准备;

2)受理建设单位用地申请后:及时开展建设项目用地勘测定界、土地权属调查等基础工作;

3)在建设用地报批前:市、县履行征地批前程序。就征地位置、面积以及补偿标准、安置途径等拟订征收土地方案,按规定履行征地报批前告知、确认和听证程序。

改进征地批前工作,征地批前主要是制定方案、落实资金,批后主要是实质性的实施,体现了优化程序,提高效率。

4.6.2 关于及时呈报建设项目用地

1)总的要求:

市、县国土资源管理部门对具备申请用地条件、完成用地报批前期工作的项目,应及时按规定申报用地。设区市国土资源管理部门要抓紧审查,逐级呈报用地。

2)分段报批:

公路、铁路等线性工程,根据工程前期准备进度,先行具备用地报批条件的,可以设区市为单位分段呈报国务院批准用地。

3)先行用地:

先行用地范围:

通过部用地预审的能源、交通、水利水电、军事国防等建设项目桥梁、隧道、特殊地基处理等控制工期的单体工程。

申请先行用地条件:

一是通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目;

二是属于控制工期的单体工程;

三是先行制定征地补偿安置方案并征得农民同意;将征地补偿安置费用足额拨付到当地政府或部门有关资金专户;动工用地前,将有关费用支付到被征地村组和农户,做到足额补偿。

国土资源部批准先行用地的建设项目,在一年内正式报批用地。

4.6.3 地方项目占用耕地审查方面

对地方立项、用地报部审查的项目占用耕地达到用地总面积50%以上,或块状工程占用耕地70公顷、线型工程占用耕地100公顷以上的,部已明确要求省级国土资源部门在用地预审阶段组织有关专家实地踏勘论证,对项目建设必要性、选址选线和设计标准合理性、是否避让耕地以及节约集约用地等提出论证意见,论证结果作为用地预审的重要依据,加强地方项目占用耕地把关,防止随意性。已通过用地预审、完成项目立项,用地即将或已经报部的地方项目,省级国土资源部门应按上述要求补充开展论证工作,论证意见将作为用地审查的重要依据。

4.6.4 保障拆迁安置用地需要

国家重点建设项目涉及的拆迁安置用地,可随同建设项目用地一同报批。其他建设项目涉及的拆迁安置用地,在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规划范围内,按批次用地报批;在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的,可随同项目用地一同报批。

4.6.5 优化和改进用地审查程序要求

一是优化用地审查中地质灾害危险性评估审核程序。对于批准项目建议书的审批类建设项目与备案类建设项目,在项目用地预审环节审核涉及的地质灾害危险性评估相关内容;对于其他审批与核准类建设项目,在用地报批时由负责地质灾害评估备案一级国土资源主管部门对相关内容审核把关。

二是改进用地压覆重要矿产资源审查要求。建设项目涉及压覆已设置矿权重要矿产资源,难以在短期内签订补偿协议的,建设单位可与矿权人先签订意向性协议,包括建设单位承诺按有关规定给予矿权人合理补偿、矿权人同意压覆等内容。在省级国土资源主管部门承诺协调解决压覆矿产补偿等相关事宜、积极采取措施防止因压矿纠纷引发群体事件和安全生产事故后,可按规定权限办理压矿审批手续,经批准后组卷报批用地。同时,办理压矿补偿协商及压覆登记手续,未完成的,不得转发用地批复,办理供地手续。

三是允许分段报批用地。公路、铁路等线性工程,根据工程前期准备进度,先行具备用地报批条件的,在不改变原有用地审批权限的前提下,可以设区市为单位分段呈报国务院批准用地。

四是可同步办理林地审核手续。建设项目涉及占用林地的,可在建设单位办理林地审核手续时,可同步进行用地审查。

五是简化土地复垦审查要求。对于生产类项目,在办理采矿许可证或矿产资源开发利用年度检查环节对土地复垦方案审核把关,用地报批时不再审核土地复垦有关内容。对于建设项目,因工程临时用地位置未确定难以在申报用地前完成土地复垦方案编制和评审工作的,可由建设单位对土地复垦有关内容作出说明和承诺,市级国土资源部门在审查报告中说明相关情况。用地批准后由市级国土资源部门督促地方办理临时用地手续前予以落实。

4.6.6 农用地转用和土地征收审查报批责任

1)县(市、区)国土资源管理部门审查报批责任:负责用地的基础性审查,对审查情况和申报材料的真实性负责。县(市、区)国土资源管理部门受理建设用地申请和按要求组织报件,负责审查申请用地条件,核实申请用地的权属、地类和面积,明确跨土地利用总体规划确定的城市建设用地范围(部分在圈内,部分在圈外)的面积。开展征地调查、落实补充耕地工作,履行征地告知、确认、听证程序,对符合申请用地条件的及时组织材料按规定程序上报,向上级国土资源部门报告有关内容的审查情况,对申报材料内容、申请地块是否存在未批先用等违法用地行为的真实性负责。

2)设区市国土资源管理部门审查责任:负责用地的实质性审查,设区市国土资源局负责审查用地是否符合土地利用总体规划,安排土地利用年度计划,涉审查是否确权登记,地类、面积是否准确;审查用地是否符合国家供地政策、用地总面积是否符合土地使用标准和节约集约用地要求;重点审查是否落实征地补偿安置和被征地农民社会保障费用,是否履行征地报批前告知、确认和听证等程序;审查用地是否落实耕地占补平衡、是否已动工,对存在未批先用等违法用地行为的,是否已进行依法查处。设区市国土资源局就上述内容形成报省厅的审查报告,对审查内容和意见的真实性、合法合规性负责。

3)省级国土资源管理部门审查责任:负责用地的复核性审查,对设区市国土资源局的审查内容和意见进行复核性审查,形成审查报告报国土资源部或省政府。对符合要求的用地,省厅在11个工作日内完成用地审核。

4.6.7 单独选址建设项目用地审查报批有关规定和要求

1、单独选址建设项目的范围:国家重点工程、能源、交通、水利、矿山、军事设施、大型基础设施等建设项目,确实必要的情况下可以在土地利用总体规划确实的城市建设用地范围外选址建设,其他项目均应在城镇建设用地范围内选址。

2、支持旅游业发展用地有关政策

1)旅游项目中,属于永久性设施建设用地的,依法按建设用地管理;属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的,不征收(收回)、不转用,按现用途管理,由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。

2)新建自驾车房车营地项目用地,应当满足符合相关规划、垃圾污水处理设施完备、建筑材料环保、建筑风格色彩与当地自然人文环境协调等条件。自驾车房车营地项目土地用途按旅馆用地管理。

3、支持大中型水利水电工程用地有关政策

1)分类明确水利水电工程用地报批方式。水利水电枢纽工程建设区、水库淹没区用地原则上应一同报批,但对于施工工期较长的水利水电项目,可根据建设工期分别按单独选址建设项目用地报批;移民迁建用地原则上应安排在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内,按城市(村庄、集镇)建设用地报批;专项设施复(改)建用地,要根据项目规划选址和土地利用总体规划,确定按单独选址建设项目或纳入城镇建设用地报批。

水利水电工程枢纽工程建设区和水库淹没区用地由建设用地单位向用地所在市、县人民政府国土资源主管部门提出用地申请;移民迁建和专项设施复(改)建用地由市、县移民主管部门或具体用地单位按移民安置规划及移民安置年度计划,向用地所在市、县人民政府国土资源主管部门提出用地申请。需报国务院批准的水利水电工程用地,涉及多个省份或在省域内涉及多个市、县的,由有关省(区、市)组织各市、县国土资源主管部门分别准备报批材料,省级国土资源主管部门汇总后,以省(区、市)为单位报批。但对于水利线型工程(包括河道整治、堤防,引、调、排、灌工程等水利设施)用地,可以地(市)为单位分段报批。

2分类保障移民迁建和专项设施复(改)建用地。属于国家审批(核准)的水利水电项目,移民迁建和专项设施复(改)建用地随主体工程用地一并报批或专项设施复(改)建用地按单独选址建设项目用地独立报批的,用地计划由国家统筹安排。移民迁建用地应符合城市、村镇建设用地标准,原则上不能超出原有被拆迁占地规模。为解决移民生产生活问题,按照移民安置规划,移民迁建用地超出原有被拆迁占地规模的,报批用地需作出详细说明。移民迁建用地占用城市(含建制镇)土地利用总体规划确定的建设用地范围内土地、经批准超出原建设用地面积的用地,由当地人民政府依照规定足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费。

3实行水库水面用地差别化政策。水利水电项目用地报批时,水库水面按建设用地办理农用地转用和土地征收审批手续。涉及农用地转用的,不占用土地利用总体规划确定的建设用地规模和年度用地计划指标;涉及占用耕地和基本农田的,建设单位应履行耕地占补平衡义务,当地政府要足额补划基本农田。

4)实行先行用地政策,确保水利水电工程及时开工建设。考虑到水利水电工程建设的特殊需要,在项目已通过用地预审、但尚未正式审批(核准)前,工程论证设计和前期工作必需的道路、桥梁、生活营区等建设,属于永久性建设用地的,在项目审批(核准)部门出具项目立项(或同意开展前期工作)的认定意见,且水利项目在初步设计审批单位、水电项目在行业主管部门出具先行建设任务认定意见的前提下,也可申请办理先行用地。先行用地办理原则上限定在国务院及国务院有关部门批准建设的水利水电工程范围内。对于地方审批(核准)的水利水电项目,其中纳入经批准的全国中型水库建设规划、并经有关流域机构审核同意的水利项目,以及纳入经批准的国家水电发展规划的水电项目,确需先行用地的,可参照上述规定执行。

4.6.8 分批次用地审查报批有关规定和要求

1、批次用地的范围:依据《土地管理法》的规定,在土地利用总体规划确定的城市和集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设有地的,规划确定了城市、集镇建设用地规模,在圈内的用地,涉及农用地转用的,按用地计划分批次报批。原则上,一般性的建设项目用地都要在圈内安排使用,但确实也有一部分建设项目,无法在圈内选址建设,或者圈内的建设条件不能满足这些建设项目的选址条件,就要在圈外选址建设。

2、分批次用地报批材料的组织。

批次用地依据土地利用年度计划按规划用途组织用地报批材料,用地规划用途按照《土地利用现状分类》填至二级类。县(市、区)原则上每个批次用地面积不低于100亩。

4.6.9 报国务院批准城市建设用地有关规定和要求

1改进农用地转用和土地征收方案申报工作

1)控制城市申报用地规模。城市政府应在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,按照土地利用总体规划确定的规划期内城市建设新增用地年均量,综合考虑城市发展实际需求和节约集约用地要求,合理确定城市年度申报用地规模,并不得突破年度土地利用计划。

2)合理确定城市用地规划用途。依据城市规划和发展需要,按照首先满足民生工程和基础设施建设、控制工业用地的原则申报城市用地。申报住宅用地的,经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%

3)调整用地申报方式和时间。为保证城市用地及时审查报批,对有多个城市需报国务院批准用地的省份,可根据城市申请用地进度,由省级政府分次报批用地,每个城市一年申报一次用地。因国家重大项目建设等特殊情况急需用地的,经部同意后可再申报用地。

4)减少报国土资源部审查材料。围绕报国土资源部查重点,减少省级报国土资源部提交的用地审查材料。

2、加快农用地转用和土地征收实施方案申报和审核

1)提前拟订实施方案。城市政府在申报农用地转用和土地征收方案的同时,对急需的用地,可提前做好勘测定界、履行征地报批前“告知、确认和听证”程序、落实耕地占补平衡、筹集新增建设用地土地有偿使用费和征地补偿安置费用等工作,拟订农用地转用和土地征收实施方案,在用地经国务院批准后及时呈报省级审核。

2)调整实施方案内容。本着供地由城市负责的原则,城市申报实施方案时,只需要落实拟用地地块和规划用途,具体供地项目和供地方式在省级审核同意实施方案后,由城市按有关规定确定。

3)简化申报实施方案材料。按改进和加快城市建设用地报批的要求,简化农用地转用和土地征收实施方案申报材料。

4)抓紧审核实施方案。省级国土资源部门应按照调整后的审查内容,及时组织开展实施方案审核工作。国务院批准用地后,省级政府应在12个月内全部完成实施方案的审核,未审核同意实施方案的用地不再实施,确需使用的纳入城市此后新申报用地报批。

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